城市房屋拆迁补偿问题研究

时间:2017/4/13 9:21:08

随着社会的发展,城市房屋拆迁已关系到城市现代化建设的步伐。为了加强对此项工作的管理,国务院修订了新的《城市房屋拆迁管理条例》,对城市房屋拆迁的主体、城市房屋拆迁补偿安置等问题均作了明确规定。笔者通过对《城市房屋拆迁管理条例》的学习,结合工作实际,认为影响城市房屋拆迁速度快慢的主要因素是城市房屋拆迁中的补偿问题。
城市房屋拆迁补偿是指在城市建设和开发过程中,由于拆除房屋而给予房屋所有人的补偿。其核心问题是补偿的范围和标准。
(一)补偿范围是确定拆迁活动造成的损害中哪些财产利益应依法给予补偿。根据《城市房屋拆迁管理条例》的规定,补偿范围为房屋所有权、附属物所有权和收益权。作为拆迁主要对象的房屋是所有人经济利益的一部分,是拆迁补偿的主要范围。拆迁人拆除房屋,使被拆除房屋的所有人遭受经济损失,理应对被拆除房屋进行补偿。通过补偿保障了被拆除房屋所有人法律上、经济上应享有的合法权益,同时也解决了拆迁人与被拆迁人之间的矛盾。列入拆迁补偿范围的房屋必须是合法房屋,就是说所有权人合法所有的房屋。一是房屋为所有权人合法所有,二是房屋本身合法。对违章建筑和超过批准期限的临时建筑不予补偿。列入补偿范围的附属物是指房屋所有人或使用人在房屋上增加的依附于房屋具有某种用途的设施。作为房屋的附属物具有以下特征:依附于房屋而存在;具有某种用途,并有利于房屋的升值;必须是能计算其价值的物体;该附属物具有合法性。这些附属物对产权人来说也具有经济价值,拆除它们将对被拆迁人带来一定的经济损失,所以应给予补偿。补偿范围中的收益权系依法收取房屋所产生的自然或法定孳息的权利,是房屋所有权的一项重要权能。它可以属于所有人,也可以由承租人、承包人、典权人行使。补偿范围中的收益权具有以下法律特征:收益权人系合法地占有使用被拆迁房屋,其收益权必须有合同或法律的依据;收益应当合法产生;收益应当是有依据的产生,包括既得收入和合法预期收入。根据《城市房屋拆迁管理条例》的规定,应予补偿的收益主要有三种:租金,生产经营预期收益和拆迁产生的费用。
(二)补偿标准是由城市房屋拆迁法规授权,当地房屋拆迁行政主管部门起草,城市人民政府批准颁布,专门用于房屋拆迁补偿的依据。正确地制定、理解、适用补偿标准是解决和预防城市房屋拆迁补偿纠纷的前提。确定补偿标准的原则是等价有偿,采取的办法是根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素,以房地产市场评估的办法确定。区位是指某一房屋的地理位置,主要包括在城市或区域中的地位,与其他地方往来的便捷性,与重要场所(如市中心、机场、港口、车站、政府机关、同业等)的距离,周围环境、景观等。由于房地产的位置不可移动性,区位对房地产价值的决定作用是极其重要的。两宗实物和权益状况相同的房地产,如果区位不同,其价值可能有很大的不同。区位补偿价由被拆迁房屋的基准地价和基准房价构成。基准地价是指在一定区域内,普通住宅商品房的楼面地价平均水平。它是根据土地不同的使用类别、区位及基础设施配套、土地开发情况分别评估、测算的各类用地的平均价格。由于房地产市场是不断变化的,基准地价应定期进行调整和修正。基准房价是指一定时间和一定区域内,普通住宅商品房平均建设综合成本价和被拆迁房屋平均重置成新价的差额。房屋重置成新价是指按照估价时点当时的社会正常的建筑技术、工艺水平、建筑材料价格、人工和机械费用等,重新建造同类结构、式样、质量及功能的新房屋所需的费用加平均利润。对房屋的不同使用将得到不同的拆迁补偿,所以用途也是确定拆迁补偿标准的一个重要因素。《城市房屋拆迁管理条例》中的用途是指被拆迁房屋所有权证书上标明的用途,所有权证未标明用途的,以产权档案中记录的用途为准,产权档案也未记录用途的,以实际用途为准。实际用途的界定以是否依法征得规划等部门同意,是否取得合法手续为依据。如原设计用途为经营性用房的,以取得营业执照作为确认其为营业性用房的依据;如原设计为住宅,改为营业性用房的,不但要有营业执照,还应有规划部门同意变更的依据。作为补偿标准因素之一的建筑面积是指外墙(柱)勒脚以上各层的外围水平投影面积,包括阳台、挑廊、地下室、室外楼梯等,且具备上盖,结构牢固,层高标220cm(含220cm)的永久性建筑。影响拆迁补偿标准的其他因素包含被拆迁房屋成新程度、权益状况、建筑结构形式、使用率、楼层、朝向等。在确定了影响补偿标准的各种因素后,就可以进行房地产价格评估。房地产价格评估是指专业人员根据估价目的,遵循估价原则,选择适宜的估价方法,并在综合分析影响房地产价格因素的基础上,对房地产估价时点的客观合理价格或价值进行估算和判定的活动。房地产价格评估应遵循合法原则、最高最佳使用原则、替代原则、估价时点原则和公平原则。这些原则要求房地产估价应以估价对象的合法权益和最高最佳使用为前提来进行,房地产估价结果不得明显偏离类似房地产在同等条件下的正常价格,房地产估价结果应是估价对象在估价时点时的客观合理价格或价值,房地产估价人员应站在中立的立场上提出一个对各方面当事人来说都是公平的价格。目前我国对房地产的评估方法较多,常用的有比较法、成本法、收益法、假设开发法、长期趋势法等多种。
(三)《城市房屋拆迁管理条例》对拆迁补偿的范围和标准只是作了原则的规定,如何地具体实施,不同地区根据具体情况以及对《城市房屋拆迁管理条例》的不同理解采取了不同的方法。笔者通过对北京做法的研究,认为有些方法需要进一步完善。
一是对民用住宅改为经营性用房的补偿办法应予完善。北京市对住宅和非住宅的拆迁补偿分别做出了不同的规定,符合等价有偿的原则,执行得也比较顺利。但对于民用住宅改为经营性用房的补偿办法值得商榷。《城市房屋拆迁管理条例》中的用途是指被拆迁房屋所有权证书上标明的用途,所有权证未标明用途的,以产权档案中记录的用途为准,产权档案也未记录用途的,以实际用途为准。实际用途的界定以是否依法征得规划等部门同意,是否取得合法手续为依据。如原设计用途为经营性用房的,以取得营业执照作为确认其为营业性用房的依据;如原设计为住宅,改为营业性用房的,不但要有营业执照,还应有规划部门同意变更的依据。北京的做法为原设计为住宅改为营业性用房的,只看是否有营业执照,而不管是否有规划部门同意变更的依据。补偿的标准不是按非住宅的标准,而是按住宅的补偿标准补偿的基础上,再给予一定的经营损失的补偿。这样做将带来两个问题,即打击合法和保护非法。所谓打击合法是指依法将住宅改为营业性用房的得不到应按非住宅的补偿标准给予的补偿。所谓保护非法是指非法将住宅改为营业性用房的能得到不应得到的经营损失的补偿。因此北京的这一做法应按《城市房屋拆迁管理条例》的规定予以完善。
二是拆迁的补偿范围应予完善。根据《城市房屋拆迁管理条例》的规定,补偿范围为房屋所有权、附属物所有权和收益权。应予补偿的收益主要有三种:租金,生产经营预期收益和拆迁产生的费用。而北京对非住宅房屋拆迁补偿价格只包括两部分内容,即房屋区位补偿价和地上物补偿价,未有生产经营预期收益。另外对房屋的租金收入也未列入补偿范围。因此应扩大拆迁补偿范围。
三是房地产价格评估体系应予完善。房地产评估结果的准确与否,与评估机构的水平、评估人员的水平有密切关系。这要求房地产价格评估机构和人员应遵循合法原则、最高最佳使用原则、替代原则、估价时点原则和公平原则客观公正地出具评估报告。但目前多数房地产评估机构是依附于行政权力而存在,出具的评估报告带有浓厚的行政行为色彩,这与法律的规定不符。这需要有关部门尽快制定措施使房地产评估机构走向市场,并以优质高效服务赢得市场,使房地产价格评估体系日趋完善。